La Conservazione dei Documenti Digitali: la Normativa e le Novità per il 2020

Lo scorso 16 ottobre il Consiglio dei Ministri ha approvato la Legge di Bilancio per l’anno 2020 e il relativo decreto fiscale collegato. Risale al giorno seguente la pubblicazione, da parte dell’Agenzia per l’Italia Digitale (AgID), delle Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici.
Scopo del documento - che presumibilmente accorperà e sostituirà la normativa vigente - è quello di “aggiornare le attuali regole tecniche in base all’art. 71 del Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD), concernenti la formazione, protocollazione, gestione e conservazione dei documenti informatici”.
Si tratta di un passo importante verso la semplificazione normativa in materia di conservazione dei documenti digitali, che ad oggi seguono le direttive di tre diversi Decreti Ministeriali ed altri testi accessori.
In attesa che le Linee Guida vengano pubblicate in Gazzetta Ufficiale, cosa che avviene di regola entro 30 giorni dalla pubblicazione per consultazione pubblica, vediamo come funziona oggi la conservazione dei documenti informatici e verso quale direzione sembrano volgere i percorsi normativi vigenti in materia.

Cos’è la conservazione dei documenti digitali?

Quando si parla di documenti digitali è piuttosto semplice fare confusione: il processo di digitalizzazione che sta coinvolgendo in particolare le Pubbliche Amministrazioni vive infatti di una normativa complessa e frammentata, spesso motivo incertezze e interpretazioni piuttosto varie.
Innanzitutto, si definisce documento informatico “un qualunque dato digitale” (Codice dell’Amministrazione Digitale, CAD). Nello specifico, il documento informatico è efficace quando presenta

“una firma digitale, altro tipo di firma elettronica qualificata o una firma elettronica avanzata o, comunque, è formato (...) con modalità tali da garantire la sicurezza, integrità e immodificabilità del documento e, in maniera manifesta e inequivoca, la sua riconducibilità all’autore” (art. 20 comma 1-bis, ibidem).

La digitalizzazione dei documenti si inserisce all’interno di un processo piuttosto complesso in particolare nel caso, ed è quello che ci interessa, di documenti che vanno conservati per essere a disposizione di enti o funzionari che possono disporne il controllo e la verifica.
Quando un documento è sottoposto a controllo da parte di un’autorità competente, la conservazione deve seguire determinati standard, che trovano oggi risposta normativa nel CAD e in quei Decreti Ministeriali che sono in fase di accorpamento all’interno di un unico testo di riferimento.
Per avere le idee chiare in tema di conservazione dei documenti digitali, è bene prima di ogni cosa distinguere le tre fasi del processo di digitalizzazione dei documenti aventi valore legale:

• La formazione del documento digitale: un documento può sostituire ufficialmente l’omologo cartaceo solo se forma, contenuto e data di emissione sono testimoniate da una firma digitale e una marca temporale. L’unione di firma digitale e marca temporale, per la normativa vigente, è sufficiente a determinare l'immodificabilità, l'autenticità, il valore legale e l'integrità dei documenti conservati digitalmente.
• L’archiviazione dei documenti: l’archiviazione non va confusa con la conservazione; consiste infatti semplicemente nella memorizzazione dei dati su idoneo supporto, e non dà ancora alcun valore legale al file nell’ambito della gestione documentale.
• La conservazione dei documenti digitali: il processo di conservazione è quello che consente tecnicamente la sostituzione tout court del documento cartaceo con quello digitale, motivo per cui una conservazione non rispondente a normativa può esporre i documenti al rischio di non avere alcun valore legale.

La normativa italiana distingue - giustamente secondo gli analisti del settore - le tre fasi della gestione documentale, e differenzia i parametri secondo cui ogni processo (formazione, archiviazione, conservazione) può essere considerato valido a tutti gli effetti.
Se lo standard di sicurezza, immodificabilità ed autenticità del documento viene evaso semplicemente dall’apposizione congiunta di firma digitale e marca temporale, diverse sono le caratteristiche che deve seguire il processo di conservazione dello stesso documento.

I documenti digitali con valore legale: quali sono, come e per quanto tempo vanno conservati

Una archiviazione che sia affidabile nel tempo, e che dunque garantisca ricercabilità e leggibilità del documento a distanza di anni, deve seguire i parametri definiti da sistemi di gestione documentale che siano normati e verificati dalla Legge.
Vediamo dunque cosa dice la normativa vigente in merito a quali documenti vanno conservati, in quale formato e per quanto tempo.
Possono essere conservati digitalmente:

• Registri IVA (acquisti, corrispettivi, fatture emesse);
• Dichiarazioni fiscali e modelli di pagamento (F23 e F24);
• Documenti di trasporto (DDT);
• Ricevute e scontrini fiscali;
• Fatture attive e passive;
• Fatture elettroniche PA attive e passive, e relative notifiche;
• Deliberazioni di Giunta e di Consiglio;
• Determinazioni dirigenziali;
• Libri sociali, libri paga e libri matricola;
• Bilanci d’esercizio e relazioni di sindaci e revisori contabili;
• Contratti e tutti i documenti protocollati;
• Scritture ausiliarie di magazzino e patrimoniali-reddituali.

I formati in cui è ammissibile archiviare, e dunque conservare su idoneo supporto, i documenti informatici, sono:

• PDF - PDF/A;
• TIFF;
• JPG;
• Office Open XML (OOXML);
• Open Document Format (ODF);
• XML;
• TXT;
• Messaggi di posta elettronica (RFC 2822/MIME).

Per quanto tempo devono essere conservati i documenti nei formati digitali ammessi da normativa? Se si faceva riferimento all’approvazione, da parte del Consiglio dei Ministri, della Legge di Bilancio per il 2020, è perché questa include una importante modifica all’art 1 del DLgs 127/2015 (“Fatturazione elettronica e trasmissione telematica delle fatture o dei relativi dati”).
Secondo la nuova Legge: “i file delle fatture elettroniche trasmessi attraverso lo Sdi saranno memorizzati fino al 31 dicembre dell’ottavo anno successivo a quello di presentazione della dichiarazione di riferimento o fino alla definizione di eventuali giudizi”.
Se nel testo originario non si faceva menzione delle tempistiche per la conservazione dei documenti, sappiamo da quest’anno che i documenti digitali vanno dunque conservati, e tenuti a disposizione delle autorità, per otto anni.

Come funziona la conservazione a norma dei documenti digitali?

La definizione di conservazione dei documenti informatici, unita ad una normativa complessa e spesso legata alle specificità di organismi peculiari quali l’Agenzia delle Entrate, la Guardia di Finanza e vari Ministeri, implica un grado di complessità difficile da sbrogliare in un click - almeno per il momento.
Le grandi aziende, tanto quanto le Pubbliche Amministrazioni, delegano infatti oggi il compito di garantire che la conservazione sia a norma ad un soggetto specifico: il responsabile della conservazione. Secondo l’art. 7 del DPCM 3 dicembre 2013, il responsabile della conservazione:

• gestisce il processo di conservazione e ne garantisce nel tempo la conformità alla normativa vigente;
• effettua il monitoraggio della corretta funzionalità del sistema di conservazione;
• assicura la verifica periodica dell’integrità degli archivi e garantisce l’accesso ad essi da parte degli organismi competenti;
• adotta misure per rilevare tempestivamente l’eventuale degrado dei sistemi di memorizzazione ed eventualmente aggiorna il formato in cui sono conservati i documenti;
  qualora previsto, duplica e i documenti e assicura la presenza di un pubblico ufficiale laddove richiesto.

Il ruolo di responsabile può essere ricoperto da una risorsa interna alla PA oppure da soggetti esterni accreditati presso l’AgID; diverso è il caso dei privati, che possono avvalersi del servizio anche di organismi non accreditati presso l’Agenzia.
Si discute da qualche tempo sulla eventualità di affidare tale delega ad un sistema cloud, tramite sistemi del tipo Infrastructure as a Service (iaas) o Software as a Service (saas), ma tale possibilità sembra non trovare esplicito accoglimento all’interno della normativa per come si presenta oggi.
Il DPCM 3 dicembre 2013, infatti, nel momento in cui stabilisce le mansioni del responsabile della conservazione, parla esplicitamente di “materiale conservazione dei dati e delle copie di sicurezza sul territorio nazionale” al fine di garantirne la ispezionabilità da parte delle autorità competenti.
Sembrerebbero dunque escluse, per ora, deleghe a sistemi informatici in particolare per quanto riguarda la funzione di garanzia sulla corretta conservazione dei documenti digitali. Anche per questo motivo è grande l’attesa per la pubblicazione delle nuove Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici, prevista per il prossimo mese.
Tale documento potrebbe infatti andare a modificare, anche se i giuristi non sembrano troppo d’accordo, la sostanza della vigente normativa in materia. Per ora, è importante sapere che il processo di dematerializzazione dei documenti, per la Pubblica Amministrazione e per le aziende private, sembra avviarsi verso una semplificazione normativa che di certo aiuterà a definirne limiti e possibilità.